Dr. M. Rasyid Ridho, S.H., M.H.

Praktisi Hukum dan Peneliti JSLG Research Center

 I. Pendahuluan

Desentralisasi dan otonomi daerah merupakan bagian dari desain konstitusional Indonesia setelah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Otonomi tidak hanya mengandung pelimpahan urusan pemerintahan, tetapi juga menuntut tersedianya sumber pembiayaan yang memadai agar daerah mampu menjalankan kewenangannya secara nyata. Tanpa kapasitas fiskal, otonomi mudah menyusut menjadi pemindahan beban administratif dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

Pasal 18A ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Frasa adil dan selaras tidak menjanjikan kemandirian absolut setiap daerah. Frasa tersebut menghendaki pembagian sumber daya, kewenangan, tanggung jawab, dan risiko fiskal yang seimbang dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Karena kondisi ekonomi dan kemampuan pendapatan antar daerah berbeda, keadilan fiskal perlu memadukan pemerataan melalui transfer dengan penguatan kemampuan daerah menggali pendapatan dan memperoleh pembiayaan secara bertanggung jawab.

Dalam praktiknya, banyak pemerintah daerah masih sangat bergantung pada Transfer ke Daerah. Ketergantungan itu tidak dengan sendirinya bertentangan dengan konstitusi karena transfer merupakan instrumen pemerataan dan konsekuensi pembagian urusan pemerintahan. Masalah timbul ketika dominasi transfer tidak disertai penguatan kapasitas fiskal lokal, kualitas belanja, dan kemampuan daerah menyusun proyek yang layak. Daerah kemudian memiliki ruang terbatas untuk membiayai kebutuhan infrastruktur yang melampaui kapasitas APBD tahunan.

Salah satu instrumen yang tersedia adalah obligasi daerah. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah  (UU HKPD) mendefinisikan obligasi daerah sebagai surat berharga berupa pengakuan utang yang diterbitkan oleh pemerintah daerah. Instrumen ini memungkinkan kebutuhan pembangunan jangka menengah atau panjang dibiayai dengan dana yang dihimpun dari pasar modal, sedangkan pembayaran pokok dan imbal hasilnya dilakukan sesuai jadwal yang telah ditetapkan. Obligasi daerah dengan demikian bukan pengganti transfer pusat ataupun Pendapatan Asli Daerah. Ia merupakan instrumen pelengkap yang dapat memperluas pilihan pembiayaan ketika dipakai untuk kegiatan yang layak, terukur, dan memberikan manfaat publik.

Artikel ini berpendapat bahwa obligasi daerah dapat menjadi salah satu pijakan kemandirian fiskal dalam pelaksanaan Pasal 18A ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Akan tetapi, penerbitannya tidak boleh dipahami sebagai kebebasan berutang. Kemandirian fiskal yang konstitusional justru mensyaratkan disiplin anggaran, transparansi pasar modal, kesinambungan pelayanan publik, dan pertanggungjawaban demokratis kepada masyarakat.

II. Pasal 18A UUD NRI Tahun 1945 dan Makna Kemandirian Fiskal

Pengaturan pemerintahan daerah dalam UUD NRI Tahun 1945 menempatkan otonomi dalam keseimbangan antara kesatuan negara dan keragaman daerah. Pasal 18 memberikan dasar bagi pembagian daerah serta penyelenggaraan otonomi, sedangkan Pasal 18A mengatur hubungan kewenangan dan hubungan keuangan antara tingkat pemerintahan. Karena itu, hubungan fiskal tidak dapat dipisahkan dari pembagian urusan. Prinsip yang relevan bukan sekadar money follows function, tetapi kesepadanan yang dapat dipertanggungjawabkan antara fungsi, sumber penerimaan, transfer, belanja, dan risiko pembiayaan.

Jimly Asshiddiqie dalam bukunya Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara (2006), menjelaskan bahwa pemerintahan daerah dalam negara kesatuan tetap menjalankan otonomi di dalam kerangka konstitusi dan undang-undang. Pandangan tersebut penting untuk menempatkan kemandirian fiskal secara tepat. Kemandirian bukan kedaulatan fiskal daerah dan bukan pula pelepasan daerah dari sistem keuangan nasional. Kemandirian menunjuk pada kapasitas daerah untuk membuat pilihan anggaran berdasarkan kebutuhan masyarakat, memobilisasi sumber daya yang sah, dan mempertanggungjawabkan konsekuensi pilihannya tanpa ketergantungan yang melemahkan inisiatif lokal.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 menerjemahkan hubungan keuangan pusat dan daerah melalui pengaturan sumber penerimaan daerah, Transfer ke Daerah, belanja daerah, pembiayaan daerah, dan sinergi kebijakan fiskal nasional. Arsitektur ini menunjukkan bahwa pemerataan dan kemandirian bukan dua tujuan yang saling meniadakan. Transfer dibutuhkan untuk mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan dan menjamin pelayanan dasar. Pada saat yang sama, daerah perlu memperkuat kualitas pajak dan retribusi, pengelolaan aset, badan usaha milik daerah, kualitas belanja, serta pilihan pembiayaan yang produktif.

Oleh sebab itu, ukuran kemandirian fiskal tidak cukup dilihat dari tingginya Pendapatan Asli Daerah. Kemandirian juga ditentukan oleh kemampuan membayar kewajiban, kredibilitas laporan keuangan, ketepatan perencanaan, kualitas proyek, dan daya tahan APBD terhadap perubahan ekonomi. Daerah dengan penerimaan besar belum tentu mandiri apabila belanjanya tidak efisien atau kewajibannya tidak terkendali. Sebaliknya, daerah yang tetap menerima transfer dapat menunjukkan kemandirian yang bertanggung jawab apabila mampu mengelola penerimaan dan pembiayaannya secara transparan serta menghasilkan pelayanan publik yang baik.

Dalam konteks inilah obligasi daerah memperoleh relevansinya. Instrumen tersebut mengubah posisi daerah dari penerima alokasi tahunan menjadi penerbit efek yang harus membangun kepercayaan investor. Perubahan itu membawa disiplin tambahan: proyek harus jelas, informasi fiskal harus terbuka, risiko harus dihitung, dan kemampuan pembayaran harus dapat diuji. Namun disiplin pasar tidak boleh menggantikan pengawasan publik. Tujuan akhir obligasi daerah tetap kepentingan masyarakat, bukan semata-mata keberhasilan memperoleh dana dari pasar.

III. Konstruksi Hukum Obligasi Daerah

Kerangka hukum obligasi daerah kini dibentuk oleh beberapa rezim yang saling berkaitan. Pada tingkat undang-undang, UU Nomor 1 Tahun 2022 menempatkan obligasi daerah dan sukuk daerah sebagai bentuk pembiayaan utang daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan Fiskal Nasional kemudian mengatur persyaratan pembiayaan utang, pengendalian defisit, rasio kemampuan keuangan, serta keterkaitannya dengan kebijakan fiskal nasional.

Pada tingkat pelaksanaan, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87 Tahun 2024 mengatur tata cara penerbitan dan pembelian kembali obligasi daerah dan sukuk daerah oleh pemerintah daerah. Peraturan ini menggantikan PMK Nomor 111/PMK.07/2012 sebagaimana diubah dengan PMK Nomor 180/PMK.07/2015. Pembaruan tersebut penting karena menyelaraskan mekanisme penerbitan dengan UU HKPD dan PP Nomor 1 Tahun 2024. Adapun batas maksimal kumulatif defisit APBD dan pembiayaan utang daerah ditetapkan secara periodik. Untuk tahun anggaran 2026, rujukan yang berlaku adalah Peraturan Menteri Keuangan Nomor 101 Tahun 2025.

Karena diterbitkan melalui pasar modal, obligasi daerah juga tunduk pada hukum pasar modal. Peraturan Otoritas Jasa Keuangan Nomor 10 Tahun 2024 tentang Penerbitan dan Pelaporan Obligasi Daerah dan Sukuk Daerah menyederhanakan serta menggabungkan pengaturan yang sebelumnya tersebar dalam POJK Nomor 61, 62, dan 63 Tahun 2017. Rezim ini menuntut dokumen pernyataan pendaftaran, prospektus, keterbukaan informasi, pelaporan berkala, dan pemenuhan kewajiban lain sebagai emiten. Dengan demikian, penerbitan obligasi daerah berada pada pertemuan tiga lapis pertanggungjawaban: pertanggungjawaban keuangan publik, pertanggungjawaban demokratis melalui DPRD dan masyarakat, serta pertanggungjawaban kepada investor berdasarkan hukum pasar modal.

Kerangka tersebut memperlihatkan bahwa obligasi daerah bukan utang kepala daerah dan bukan pula transaksi yang boleh bergantung pada masa jabatan politik. Kewajiban pembayaran melekat pada pemerintah daerah dan membebani APBD lintas tahun anggaran. Setiap rencana penerbitan karenanya harus masuk dalam perencanaan pembangunan dan penganggaran, memperoleh persetujuan yang dipersyaratkan, serta memperhitungkan kapasitas fiskal pemerintahan berikutnya. Prinsip kesinambungan pemerintahan harus mengalahkan insentif politik untuk mengejar proyek yang cepat terlihat tetapi lemah manfaat atau arus kasnya.

Obligasi daerah juga tidak identik dengan proyek yang menghasilkan laba komersial. Infrastruktur publik dapat memberikan manfaat ekonomi dan sosial yang luas tanpa menghasilkan penerimaan langsung yang cukup untuk membayar seluruh kewajiban. Karena pembayaran tetap berasal dari kapasitas APBD, analisis kelayakan wajib membedakan manfaat publik, penerimaan proyek, penghematan anggaran, dan sumber pembayaran utang. Mencampurkan keempatnya dapat melahirkan proyeksi yang menyesatkan.

IV. Peluang dan Risiko Tata Kelola

Keunggulan utama obligasi daerah adalah kemampuannya menyelaraskan masa manfaat infrastruktur dengan masa pembiayaan. Infrastruktur air minum, transportasi, rumah sakit, pengelolaan sampah, atau fasilitas publik lainnya digunakan selama bertahun-tahun. Membebankan seluruh biaya pada satu tahun anggaran dapat menunda pembangunan atau menggeser belanja pelayanan lain. Pembiayaan jangka panjang memungkinkan beban dibagi secara lebih proporsional kepada periode dan generasi yang turut menikmati manfaatnya.

Obligasi juga dapat memperkuat disiplin kelembagaan. Pemerintah daerah harus menyiapkan laporan keuangan yang kredibel, studi kelayakan, struktur pembayaran, manajemen risiko, dan keterbukaan informasi. Investor dan lembaga pemeringkat akan menilai kemampuan fiskal serta konsistensi tata kelola daerah. Proses tersebut berpotensi meningkatkan mutu administrasi keuangan, bukan hanya menyediakan dana pembangunan.

Namun manfaat itu disertai risiko serius. Pertama, risiko gagal bayar dapat timbul akibat proyeksi pendapatan yang terlalu optimistis, kenaikan biaya proyek, perubahan suku bunga, atau pelemahan penerimaan daerah. Kedua, terdapat risiko politik berupa pemilihan proyek berdasarkan popularitas, bukan kelayakan dan urgensi. Ketiga, asimetri informasi dapat terjadi ketika dokumen teknis dan prospektus sulit dipahami masyarakat. Keempat, kewajiban jangka panjang dapat mempersempit ruang fiskal pemerintahan berikutnya dan mengganggu pendanaan pelayanan dasar.

Risiko tersebut menjelaskan mengapa keterbukaan informasi pasar modal belum cukup. Prospektus ditujukan terutama untuk membantu investor menilai efek, sedangkan akuntabilitas publik menuntut informasi yang lebih mudah dipahami warga. Pemerintah daerah perlu memublikasikan sekurang-kurangnya alasan pemilihan proyek, nilai pembiayaan, jadwal pelaksanaan, sumber pembayaran, risiko utama, perkembangan penggunaan dana, capaian keluaran, serta dampaknya terhadap ruang fiskal. Informasi harus tersedia sebelum persetujuan, selama pembangunan, dan sampai kewajiban dilunasi.

DPRD memegang peranan sentral karena keputusan berutang menciptakan beban lintas tahun. Persetujuan DPRD tidak boleh berhenti pada pemenuhan formal. DPRD perlu menguji kesesuaian proyek dengan rencana pembangunan, kewajaran biaya, alternatif pembiayaan, kemampuan pembayaran, risiko keterlambatan, dan perlindungan belanja wajib. Pengawasan setelah penerbitan sama pentingnya dengan persetujuan awal. BPK kemudian menjalankan pemeriksaan sesuai kewenangannya terhadap pengelolaan dan tanggung jawab keuangan daerah, sementara OJK mengawasi kepatuhan pada rezim pasar modal.

Perlu pula dibangun batas etik dan hukum terhadap penggunaan obligasi. Utang jangka panjang semestinya tidak dipakai untuk menutup belanja rutin, memperbaiki kas secara sementara, atau membiayai proyek yang tidak siap. Prinsip kehati-hatian menuntut adanya daftar proyek yang matang, penilaian independen, pengujian sensitivitas, cadangan pembayaran, dan mekanisme koreksi apabila asumsi tidak tercapai. Dalam hal proyek menimbulkan risiko lingkungan atau sosial, kajian kelayakan tidak boleh mengabaikan partisipasi masyarakat dan perlindungan kelompok terdampak.

V. Obligasi Daerah sebagai Ujian Amanat Konstitusi

Obligasi daerah dapat memperkuat pelaksanaan Pasal 18A ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 apabila memenuhi tiga syarat konstitusional. Pertama, instrumen tersebut harus memperluas kemampuan daerah memenuhi kebutuhan publik, bukan sekadar menambah volume utang. Keadilan menuntut manfaatnya dapat dirasakan masyarakat dan tidak terkonsentrasi pada kepentingan ekonomi tertentu.

Kedua, penerbitannya harus menjaga keselarasan kebijakan fiskal nasional dan daerah. Pengendalian oleh pemerintah pusat tetap diperlukan untuk mencegah akumulasi risiko sistemik. Akan tetapi, evaluasi pusat perlu menggunakan kriteria yang jelas, tenggat yang pasti, dan proses yang transparan agar pengendalian tidak berubah menjadi hambatan administratif yang meniadakan inisiatif daerah. Standar pelayanan evaluasi antarlembaga patut disusun sehingga pemerintah daerah dapat merencanakan waktu penerbitan secara realistis.

Ketiga, pembiayaan tidak boleh mengurangi pemenuhan hak warga atas pelayanan dasar. Kewajiban pembayaran pokok dan imbal hasil harus ditempatkan di dalam skenario fiskal jangka menengah yang konservatif. Jika pembayaran hanya mungkin dilakukan dengan memangkas pendidikan, kesehatan, atau layanan dasar lainnya, penerbitan tersebut sejak awal tidak memenuhi prinsip kehati-hatian dan bertentangan dengan tujuan otonomi.

Atas dasar itu, keberhasilan obligasi daerah tidak layak diukur dari nilai emisi semata. Ukuran yang lebih tepat adalah ketepatan waktu dan biaya pembangunan, peningkatan kualitas layanan, kemampuan membayar tanpa mengganggu belanja prioritas, keterbukaan penggunaan dana, serta kepercayaan masyarakat. Pasar dapat menilai kemampuan membayar, tetapi konstitusi menuntut penilaian yang lebih luas mengenai keadilan dan kemanfaatan publik.

VI. Penutup

Obligasi daerah merupakan instrumen yang sah dan semakin lengkap pengaturannya setelah berlakunya UU Nomor 1 Tahun 2022, PP Nomor 1 Tahun 2024, POJK Nomor 10 Tahun 2024, dan PMK Nomor 87 Tahun 2024. Instrumen ini dapat membantu daerah mengatasi kesenjangan pembiayaan infrastruktur, membagi beban pembangunan secara antartahun, dan meningkatkan disiplin tata kelola. Namun obligasi daerah bukan jalan pintas menuju kemandirian fiskal dan bukan pula pembenaran bagi ekspansi utang.

Amanat adil dan selaras dalam Pasal 18A ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 menghendaki keseimbangan antara ruang inisiatif daerah dan pengendalian risiko nasional. Pemerintah pusat perlu memastikan evaluasi yang terukur dan tepat waktu. Pemerintah daerah harus membangun proyek yang matang, kemampuan fiskal yang tahan uji, dan keterbukaan yang dapat dipahami masyarakat. DPRD wajib menjalankan persetujuan dan pengawasan secara substantif, sedangkan OJK dan BPK menjalankan fungsi pengawasan sesuai rezim hukumnya masing-masing.

Dengan prasyarat tersebut, obligasi daerah dapat menjadi pijakan kemandirian fiskal yang bertanggung jawab. Tanpanya, instrumen yang dimaksudkan memperkuat otonomi justru dapat memindahkan beban kepada pemerintahan berikutnya dan mengurangi ruang pemenuhan hak warga. Ujian konstitusional obligasi daerah pada akhirnya bukan terletak pada kemampuan daerah memasuki pasar modal, melainkan pada kemampuannya mengubah dana yang dihimpun menjadi pelayanan dan kesejahteraan publik secara transparan, adil, serta berkelanjutan.