Melampaui Logika Penyitaan: Rekonstruksi Konstitusional Perampasan Aset Menuju Asset Justice

Oleh Dr. Kartono, S.H.I., M.H.

Akademisi, Praktisi Hukum, dan Peneliti JSLG Research Center

Pendahuluan

Korupsi merupakan mekanisme pemindahan nilai. Sumber daya publik dialihkan menjadi keuntungan privat, kemudian dikonversi menjadi tanah, saham, perusahaan, polis, karya seni, aset kripto, atau rekening atas nama pihak lain. Perubahan bentuk tersebut tidak menghapus asal-usul ekonominya, tetapi membuat hubungan antara tindak pidana dan aset semakin sulit dibuktikan.

Pemidanaan pelaku menghasilkan pertanggungjawaban personal; pemulihan aset menghasilkan pertanggungjawaban ekonomi. Keduanya tidak saling menggantikan. Jika pelaku dipidana sementara hasil kejahatan tetap membiayai jaringan bisnis, pengaruh politik, atau tindak pidana berikutnya, negara baru menyelesaikan sebagian persoalan. Karena itu, pendekatan follow the offender perlu berjalan bersama follow the money dan follow the value.

Perdebatan mengenai perampasan aset sering dibingkai sebagai pilihan antara efektivitas dan perlindungan hak. Dikotomi ini kurang memadai. Perluasan kewenangan tanpa legalitas dan kontrol yudisial mungkin memperbanyak penyitaan, tetapi belum tentu menghasilkan pemulihan yang sah. Sebaliknya, perlindungan hak yang mengabaikan transformasi nilai dapat membiarkan keuntungan kejahatan tetap dinikmati.

Artikel ini menawarkan dua gagasan. Pertama, Constitutional Asset Recovery, yaitu kerangka yang menempatkan pemulihan aset sebagai kewenangan restoratif yang dibatasi, bukan perluasan tanpa batas dari ius puniendi. Kedua, Asset Justice, yaitu ukuran keberhasilan yang tidak berhenti pada nilai aset yang disita, tetapi mempertimbangkan nilai bersih yang benar-benar dipulihkan melalui proses yang sah, tepat sasaran, dan akuntabel.

Pembahasan

Dari fragmentasi norma menuju arsitektur pemulihan

Indonesia telah mengenal penyitaan dan perampasan melalui hukum acara pidana, undang-undang pemberantasan korupsi, undang-undang pencucian uang, serta bantuan timbal balik. Namun, pengaturan tersebut masih tersebar dan belum membentuk satu siklus pemulihan aset yang utuh.

Setidaknya terdapat empat kesenjangan. Pertama, kesenjangan normatif mengenai forum, standar pembuktian, aset pengganti, dan kedudukan pihak ketiga. Kedua, kesenjangan kelembagaan karena informasi dan kewenangan tersebar di antara KPK, Kepolisian, Kejaksaan, PPATK, kementerian, otoritas keuangan, dan pengelola aset. Ketiga, kesenjangan eksekusi karena putusan tidak otomatis berubah menjadi nilai yang kembali kepada publik. FATF mencatat bahwa kurang dari 10 persen aset yang diidentifikasi untuk dirampas di Indonesia pada periode penilaian akhirnya terealisasi (FATF, 2023). Keempat, kesenjangan legitimasi ketika kewenangan dirumuskan terlalu luas atau pembekuan berlangsung tanpa kontrol yang memadai.

Keempat kesenjangan tersebut berakar pada cara pandang yang menempatkan perampasan sebagai peristiwa putusan. Padahal, pemulihan aset merupakan rangkaian perubahan status dan nilai: aset ditelusuri sebagai informasi, dibekukan sebagai objek risiko, disita sebagai penguasaan sementara, diputus sebagai objek hak, dikelola sebagai nilai ekonomi, dan dikembalikan sebagai instrumen koreksi.

Undang-Undang Perampasan Aset dapat dikembangkan sebagai arsitektur justifikasi: kerangka yang menjelaskan siapa yang berwenang bertindak, dasar pengetahuan yang digunakan, objek dan durasi tindakan, bentuk pengawasan, akibat ekonomi, serta remedi apabila negara keliru. Perspektif ini menggeser fokus dari banyaknya kewenangan menuju kualitas alasan yang membenarkan penggunaannya.

NCB dan batas antara status aset dan kesalahan orang

Non-conviction based confiscation (NCB) diperlukan ketika proses pidana tidak mungkin dilanjutkan, misalnya karena tersangka meninggal, melarikan diri, tidak dapat diekstradisi, atau tidak diketahui, sementara aset hasil kejahatan dapat diidentifikasi. UNCAC meminta negara mempertimbangkan mekanisme tersebut (United Nations, 2003), sedangkan FATF mendukung penerapannya sepanjang sesuai dengan prinsip fundamental hukum domestik (FATF, 2023).

Meski demikian, label perdata atau in rem tidak dengan sendirinya menentukan tingkat perlindungan. Yang lebih relevan ialah beratnya intervensi, finalitas pengambilalihan, risiko kesalahan, dan kerugian yang ditanggung pemilik. Aset tidak mempunyai reputasi atau kelangsungan usaha; orang dan badan hukum di belakang asetlah yang menanggung akibat tindakan negara.

Draf Naskah Akademik IKADIN menempatkan NCB sebagai mekanisme sui generis in rem yang komplementer dan subsidiar terhadap proses pidana. Objek pemeriksaannya adalah status hukum aset, bukan kesalahan orang. Karena itu, putusan NCB sebaiknya tidak memuat penilaian tersirat bahwa seseorang bersalah ketika kesalahan tersebut belum diuji dalam persidangan pidana (IKADIN, 2026).

Kesulitan pembuktian pidana pada dirinya sendiri belum cukup menjadi alasan menggunakan NCB. Negara tetap perlu mengidentifikasi aset, menjelaskan dasar faktual, memberi pemberitahuan, membuka akses terhadap bukti, dan menunjukkan hubungan aset dengan tindak pidana. Konstruksi ini mencegah NCB berubah menjadi “pidana tanpa terdakwa” atau prosedur alternatif dengan perlindungan yang lebih rendah.

Pembuktian berlapis dan prinsip pemulihan berbatas

Pembedaan antara burden of explanation dan burden of proof menjadi penting. Setelah negara menunjukkan dasar objektif mengenai hubungan aset dengan kejahatan, pemilik dapat diminta menjelaskan transaksi yang secara khusus berada dalam pengetahuannya. Namun, beban hukum untuk meyakinkan pengadilan tetap berada pada negara. Kegagalan memberikan penjelasan dapat menjadi inferensi, tetapi tidak semestinya menggantikan bukti hubungan aset–kejahatan.

Ketidakseimbangan antara kekayaan dan penghasilan sah juga lebih tepat diperlakukan sebagai indikator, bukan kesimpulan. Ketidakseimbangan dapat membenarkan penyelidikan atau memperkuat rangkaian bukti, tetapi tidak menerangkan tindak pidana asal, aliran nilai, atau derajat pencemaran aset. Keterbatasan pengetahuan negara mengenai asal-usul harta tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa harta itu ilegal.

Standar clear and convincing evidence yang diusulkan dalam draf IKADIN menawarkan posisi antara pembuktian pidana dan keseimbangan probabilitas. Draf tersebut juga membatasi NCB pada tindak pidana serius bermotif ekonomi, menggunakan daftar tindak pidana tertutup, ancaman pidana maksimum sekurang-kurangnya empat tahun, serta ambang nilai bersih agregat Rp1 miliar (IKADIN, 2026). Angka tersebut masih dapat diperdebatkan, tetapi prinsip pembatasannya relevan: instrumen luar biasa memerlukan ruang lingkup yang terukur.

Di sini bekerja prinsip bounded restoration. Negara dapat memulihkan keuntungan yang secara faktual dan ekonomi dapat diatribusikan kepada tindak pidana, tetapi tidak menggunakan status aset sebagai jalan memutar untuk menghukum orang tanpa pembuktian kesalahan. Pada aset campuran, perampasan semestinya dibatasi pada bagian atau nilai yang tercemar. Ketepatan objek merupakan unsur keadilan, bukan sekadar persoalan valuasi.

Proporsionalitas dan pengawasan pengadilan

Hak milik bukan kekebalan bagi hasil kejahatan, tetapi Pasal 1 ayat (3), Pasal 28D ayat (1), dan Pasal 28H ayat (4) UUD NRI 1945 menempatkan tindakan negara dalam batas legalitas, kepastian hukum, dan perlindungan dari pengambilalihan sewenang-wenang.

Proporsionalitas perlu bekerja sejak pembekuan, bukan hanya pada putusan akhir. Pertanyaannya mencakup: apakah tindakan mempunyai dasar hukum dan tujuan sah; apakah terdapat risiko konkret pengalihan aset; apakah cakupan dan durasinya diperlukan; serta apakah tersedia pemeriksaan cepat, pengembalian, dan kompensasi ketika tindakan negara terbukti keliru.

Prinsip graduated safeguards dapat digunakan untuk membedakan intensitas perlindungan. Semakin jauh objek yang dirampas dari hasil langsung tindak pidana—misalnya aset pengganti, sarana tindak pidana, atau kekayaan yang tidak dapat dijelaskan—semakin kuat justifikasi dan perlindungan prosedural yang diperlukan.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21/PUU-XII/2014 menegaskan pentingnya kontrol terhadap tindakan paksa (Mahkamah Konstitusi RI, 2015). Rezim baru setidaknya memerlukan izin awal, pengesahan cepat terhadap keadaan darurat, peninjauan berkala, serta pemeriksaan final melalui sidang kontradiktor. Pemilik, korban, kreditur, korporasi, pekerja, dan pihak ketiga beritikad baik perlu memperoleh pemberitahuan, akses bukti, bantuan hukum, kesempatan menghadirkan saksi dan ahli, putusan beralasan, serta upaya hukum yang efektif.

Perlindungan pihak ketiga dan pengelolaan nilai

Kepemilikan formal pihak ketiga tidak selalu merupakan penyamaran. Bank dapat mempunyai hak jaminan; pembeli dapat memperoleh aset melalui transaksi wajar; pemegang saham minoritas mungkin tidak mengetahui sumber modal ilegal. Parameter itikad baik dapat dinilai dari hubungan para pihak, kewajaran harga, cara pembayaran, waktu transaksi, akses terhadap informasi, dan uji tuntas (Fadhila, 2025).

Pengelolaan aset juga menentukan kualitas pemulihan. Saham dapat jatuh, kendaraan rusak, kapal memerlukan biaya sandar, perusahaan kehilangan pelanggan, dan aset kripto hilang akibat kegagalan pengamanan. Karena itu, pemeliharaan nilai perlu direncanakan sebelum penyitaan (World Bank dan UNODC, 2023).

Kajian IKADIN mengusulkan pemisahan antara Asset Recovery Office yang menelusuri dan mengoordinasikan pemulihan dengan Asset Management Office yang menjaga dan merealisasikan nilai. Pemisahan fungsi ini mengurangi konflik kepentingan dan memperjelas tanggung jawab atas penurunan nilai (IKADIN, 2026). Penjualan sebelum putusan dapat ditempatkan di bawah izin hakim, terutama untuk aset mudah rusak, cepat merosot, atau mahal disimpan.

Keberhasilan sebaiknya diukur dengan nilai bersih. Klaim pemulihan Rp100 miliar akan menyesatkan apabila biaya, sengketa, dan diskon lelang menyisakan Rp40 miliar. Statistik publik perlu membedakan nilai teridentifikasi, dibekukan, diperintahkan untuk dirampas, realisasi bruto, biaya, dan nilai yang dikembalikan kepada korban atau negara.

Dari asset recovery menuju asset justice

Constitutional Asset Recovery dapat diringkas dalam tujuh pilar: dasar hukum yang jelas, penelusuran cepat, pengamanan sementara yang dapat ditinjau, NCB selektif, pengawasan pengadilan, perlindungan pihak ketiga, serta pengelolaan dan pengembalian yang transparan. Kecepatan tanpa kontrol berisiko melahirkan kesewenang-wenangan; kontrol tanpa kemampuan teknis menghasilkan putusan yang sulit dieksekusi.

Asset Justice menambahkan tiga dimensi penilaian. Pertama, recovery: nilai hasil kejahatan benar-benar kembali kepada korban atau publik. Kedua, procedural justice: pemilik dan pihak ketiga memperoleh proses yang setara dan tepat waktu. Ketiga, constitutional justice: kewenangan dibatasi legalitas, kebutuhan, proporsionalitas, pengawasan hakim, dan remedi.

Ketiga dimensi tersebut bersifat kumulatif. Nilai pemulihan yang besar tidak menutup proses yang sewenang-wenang; prosedur tertib tidak menutupi kegagalan mengembalikan aset. Ukuran kinerja perlu berpindah dari jumlah rekening yang diblokir atau aset yang disita menuju seluruh siklus nilai: identifikasi, pengamanan, adjudikasi, pemeliharaan, realisasi, dan pengembalian bersih.

Perubahan ukuran tersebut juga mengoreksi insentif kelembagaan. Ketika anggaran, reputasi, atau kinerja lembaga bergantung pada nilai aset yang disita, dapat terbentuk confiscatory bureaucracy: birokrasi yang terdorong memperluas objek dan memperpanjang penguasaan sementara. Karena itu, fungsi penelusuran, permohonan, pemutusan, pengelolaan, audit, dan alokasi hasil sebaiknya dipisahkan. Penetapan nilai rampasan sebagai target kinerja juga layak dihindari karena dapat menggeser perhatian dari kualitas bukti dan ketepatan sasaran menuju angka nominal.

Penutup

UU Perampasan Aset diperlukan untuk menjawab dua persoalan sekaligus: keterbatasan negara memulihkan keuntungan kejahatan dan risiko penggunaan kewenangan koersif secara berlebihan. Menjawab hanya salah satunya akan menghasilkan rezim yang timpang.

Kebaruan Constitutional Asset Recovery terletak pada perubahan dasar legitimasi. Tujuan antikejahatan belum dengan sendirinya membuat perampasan sah. Legitimasi lahir ketika kewenangan dirumuskan secara presisi, pengetahuan negara dapat diuji, tindakan diperlukan dan proporsional, putusan dihasilkan pengadilan independen, serta kekeliruan dapat dipulihkan.

Sementara itu, Asset Justice menggeser ukuran keberhasilan dari banyaknya aset yang dikuasai negara menuju nilai bersih yang benar-benar kembali melalui proses berintegritas. Negara juga perlu mempertanggungjawabkan aset yang salah sasaran, nilai yang hilang selama pengelolaan, hak pihak ketiga yang terlanggar, lamanya pembekuan, putusan yang dibatalkan, dan kompensasi akibat tindakan tidak sah.

Pada akhirnya, kekuatan negara hukum dalam pemulihan aset terlihat dari kemampuannya mengejar hasil kejahatan sekaligus mengenali batas antara pemulihan dan pengambilalihan. Keseimbangan tersebut memberi ruang bagi perampasan aset untuk bekerja efektif tanpa kehilangan dasar keadilan dan legitimasi konstitusional.